城市更新，南京探索新模式

7月21日，在南京市秦淮区石榴新村，记者看到两三层的老旧楼房“并肩”而立，房屋外立面破损严重，脚下路面坑洼，头上管线交织。一米多宽的巷子里挂着“共商共建共治 建设美丽家园”大红横幅；几个小门面临时用作片区改造工作办公室，门上贴着各小组工作人员姓名、手机号码、负责范围。指着宣传栏里日期为2020年7月8日的《实施方案（讨论稿）》，一位工作人员告诉记者，第二轮意见征询已启动。

这是南京出台关于居住类地段城市更新的指导意见后，步子最快的试点项目。

5月中旬，南京市规划和自然资源局等部门联合印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》。相应的政策解读中写明，这一政策主要指导老城区中危破老旧居住类地段的改造工作，着力解决居住类地段改造中遇到的土地、资金等瓶颈问题，促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”方式转变。

南京市住房保障和房产局安居工程管理处负责人告诉记者，从2008年正式启动棚户区改造，到2020年6月底，南京市棚户区改造完成762个项目、3370万平方米，惠及18万户群众，“棚户区改造一般有‘拆、改、整、留’方式，过去绝大部分是‘拆’。居住类地段城市更新，可以理解为棚户区改造的升级版。一方面，城市发展到一定阶段，老城区几乎没有增量空间；另一方面，拆迁成本上涨，国务院严禁借棚改之名盲目举债，住建部也表示要‘尽力而为、量力而行’把棚改这件事办好。”

老城区中危破老旧的居住类地段，居民往往是低收入人群，各地段具体情况也不同，有的还涉及文物，开展因地制宜、多样化的更新，既降低改造成本，还能改善群众居住条件、同步进行文物保护、优化城市整体形象。

为此，南京探索开展居住类地段城市更新，对地段进行精细化甄别，结合建筑质量、风貌和需求目标，区分需要保护保留、改造和拆除、适应性再利用、可以新建的部分，通过维修整治、改建加建、拆除重建等“留、改、拆”模式，达到地段的有机更新。

为了稳妥推进居住类地段城市更新，南京选择石榴新村片区等几个项目进行试点。石榴新村片区与新街口核心区的直线距离不足1公里，却呈现房屋破旧、配套缺失、安全隐患多的“城中村”模样。这个片区拟改造范围占地约1.6万平方米，有私房也有公房，被分为“可拆建”“市政及绿地”“文物保护”3个板块。

记者看到，宣传栏里的《实施方案（讨论稿）》写明，坚持“民主协商、依法依规”的原则，充分征求居民意见，让广大居民参与城市更新的全过程。房屋调查、居民意见征询、实施方案、签约搬迁、选房安置等情况，都进行公示。房屋面积确定原则、安置方式等居民最关心的情况，也都一一列明。

据悉，石榴新村第一轮意见征询中，超九成居民赞成改造。坐在家门口听收音机的李先生对记者说，他出生在石榴新村，60年下来已经住惯了，现在一家五口住着，小孙女在附近小学读书，他希望能够原地安置。居民夏女士告诉记者，选择什么安置方式到时候再看，如果搬走的人多，她也选搬走。

据南京市规划和自然资源局自然资源开发利用处介绍，城市更新鼓励多元主体参与，由实施主体与居民签订更新协议，自愿向管理部门申请参与城市更新项目。工作过程讲民主，设立两轮征询相关权利人意见环节，充分尊重民意，体现共建共治。

此外，探索多渠道、多样化安置补偿，以等价交换、超值付费为原则，提供等价置换、原地改善、异地改善、放弃房屋采用货币改善、公房置换、符合条件的纳入住房保障体系等方式，满足不同群体的需求。

与此同时，各部门从规划、土地、资金支持、不动产登记等方面，加大政策支持力度。例如，考虑到更新项目普遍地块小、分布散、配套不足，在保障公共利益和安全的前提下，可适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控；为解决原地安置需求，可享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项；符合条件的项目，可享受相关税费减免政策。

在城市，不能一边是高楼大厦，一边是危破老旧住宅。规划和自然资源、住房保障和房产部门受访者均表示，“城市更新”的提出，体现了政府理念的更新。广州已成立城市更新局，上海市城市更新中心今年7月13日揭牌。更新理念、创新思路，多用“绣花”功夫，无疑有利于补上民生短板。 本报记者 徐冠英