推进土地管理法制建设，持续增强发展动力

党的十九届五中全会提出深化土地管理制度改革。2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议首次明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。改革发展稳定，离不开法治护航；经济社会建设，需要法治保护；百姓平安福祉，靠的是法治守卫。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，国土资源管理法治化是依法治国的重要内容。对于江苏而言，土地资源管理体系和制度的完善是支撑“强富美高”新江苏建设、助力江苏踏上现代化新征程的重要环节。

“十三五”期间，江苏省坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，审慎稳妥地推进农村土地制度改革，在土地管理法制建设方面取得了丰硕的成果：完善并创新国土资源管理地方性法规；完善耕地保护、节约集约用地法制建设；开展“多规合一”制度探索，探索建立国土空间规划制度；深化农村土地制度改革，保护农民土地权益。“十三五”土地管理法制建设在保护江苏省土地资源、维护农民土地权益、促进城乡一体化发展中发挥了重要作用，也为江苏省高质量发展提供了动力和活力。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展环境面临深刻复杂变化，新发展理念和新发展格局等对江苏省土地管理法制建设提出了新的挑战。一是绿色低碳发展要求的生态保护修复制度尚未健全。省内国土空间生态保护修复机制、生态修复补偿制度、耕地和永久基本农田保护激励和动态监测监管制度尚需完善。二是高品质的国土空间开发保护格局与制度还有很多建设空间。国土空间规划条例有待研究制定，过渡时期的制度衔接有待强化，国土空间专项规划协同性有待加强，国土空间基础信息平台有待建立，国土空间规划的审查和监督实施制度尚待完善。三是农村土地产权法律制度需“精耕细作”。农村集体建设用地入市制度落地见效的可操作性配套法律制度尚需落实；农地产权“三权分置”制度和宅基地“三权分置”制度也需要深化改革，来进一步激发农村土地资源活力。四是土地要素市场化配置规则尚需改革创新。以推进土地要素市场化为方向的土地市场规则尚需完善，土地市场管理制度中政府和市场的边界尚需进一步明确，土地增值收益分配机制还需合理界定。

“十四五”期间，江苏省土地管理法制建设要以习近平法治思想为科学指引，贯彻总书记视察江苏重要讲话指示精神、坚持新发展理念、适应新发展格局、回应高质量发展需求和助力乡村振兴；通过更新理念和创新制度，完善具有江苏地方特色的土地管理法规体系，建立维护土地权益和化解土地纠纷的司法服务和司法保障机制，健全土地执法体制和土地执法监督体系，提高土地管理效率，努力实现土地资源治理的现代化，为服务保障江苏省“争当表率、争做示范、走在前列”和“强富美高”新江苏建设提供土地资源保障；不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业，持续增强发展动力和活力。

完善国土空间规划制度，强化国土空间规划和用途管制。建立健全相关法规政策。研究制定江苏省国土空间规划条例，增强空间规划体系的法律属性。完善国土空间规划体系。分级分类建立国土空间规划，形成战略引领和刚性管控的国土空间规划“一张图”，统筹划定全省“三条”控制线，探索规划“留白”制度，为未来发展预留空间。强化国土空间规划操作性。编制国土空间规划应当全面贯彻生态文明思想，致力将“美丽江苏”建设目标贯穿到规划编制、实施、管理全过程；注重不同类型规划协调性和约束性，多听取相关群体意见，在空间上落实全省人民群众对美好生活的向往。严格规划执行，强化审批和监管。同时，承接好国家用地审批权下放工作，构建与我省经济社会发展相适应的用地审批制度。

健全耕地保护、生态保护修复制度，加快推动绿色低碳发展。健全耕地保护制度，把保障粮食安全放在突出位置，扎实推进藏粮于地、藏粮于技，坚持实施耕地保护“责任+激励、行政+市场”双加机制，特别是按照“谁保护、谁受益”的原则，着重做好耕地保护激励补偿。健全国土空间生态保护修复机制。落实和完善生态环境损害赔偿制度，按照“谁破坏、谁补偿”原则，明确由损害生态的责任人承担生态修复责任。积极推进并健全耕地休耕轮作制度。江苏应基于自身资源禀赋和耕地利用特点，总结沿江苏南地区轮作休耕经验和推广“昆山模式”，有针对性地设计轮作休耕的模式，结合耕地总量和统筹多方因素确立休耕轮作面积和细化试点任务，并建立健全利益补偿机制。

完善土地产权法律制度，推进城乡融合。坚持同权同价，刚化集体土地所有权的权利效应。贯彻落实征地制度改革的基本精神，严格限制征地范围，规范征地程序，保护农民集体的土地权益；推进集体经营性建设用地入市，实现集体土地使用权和国有土地使用权的“同地同权”。坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，探索集体土地所有权有效实现形式的具体制度。进一步完善确权登记，推进农民土地权利物权化。坚持农村集体土地权利约束的基本理念，确保土地的所有权归集体，土地承包权归农户，经营权分离后可以抵押转让，有效实现“三权分置”的制度红利。在此基础上积极探索宅基地使用权的财产化与物权化机制，推进宅基地使用权的抵押、转让以及继承制度创新。完善农村宅基地退出体制机制。农村宅基地和住房是农民最重要的财产，健全农村宅基地自愿有偿退出机制，因地制宜地采取不同退出模式，保证不同生计类型的农户都能获得最大利益。

完善土地市场管理法律制度，推进土地要素市场化改革。推进土地要素市场化改革核心在于“有效市场”和“有为政府”，即明确政府边界，推进简政放权。完善土地市场运行机制，建立市场交易平台，完善地价评估标准和基准地价体系，建立全生命周期城乡土地要素市场监测机制，推进城乡土地市场的协调健康运行。完善农村集体经营性建设用地入市的配套法律制度。完善关于集体经营性建设用地的入市期限、入市主体和入市方式的相关规定，完善集体经营性建设用地的价值评估机制、集体建设用地抵押制度等。合理界定土地增值收益分配机制。充分考虑完善土地增值收益社会分享机制，在保障原土地所有者和使用者获得公平合理土地增值收益的基础上，将增值收益更多地投入基础设施建设和公共服务，增进民生福祉。

（作者为南京农业大学党委书记、金善宝农业现代化发展研究院院长）