联动创新发展打造江苏“全域自贸区”

江苏“十四五”规划建议稿中提出，要推进自贸试验区等重大平台更高水平开放，推动江苏自贸试验区联动发展创新区建设。江苏自贸试验区定位于开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区，肩负着建设新时代改革开放新高地的使命，应在对标国际先进规则，构建高水平开放型经济新体制方面发挥“探路者”作用。开发区、合作园区以及其他开放平台作为全国改革开放的“排头兵”，通过与自贸试验区联动改革创新，依托区域资源优势，推动高端生产要素集聚，提升营商环境国际化水平，形成改革试验和协同开放的整体效应。

多维度对接，释放联动发展潜能

自贸试验区要打造具有全球影响力和国际竞争力的支撑体系和生态环境，必须依托联动创新发展区，在更大范围内形成整体效应，在更多领域实行差别化探索，开展互补和对比试验，激发高质量发展的内生动力，树立“一盘棋”思想。一是“借力”，充分利用地理相邻、产业互补优势，在战略理念、制度政策、承载功能、基础设施、产业项目、人才技术、具体行动等方面形成有效对接，释放联动发展的潜力和动能；二是“助力”，在制度创新、改革试点、招商引资、科技创新、开放合作、要素流动等领域与自贸片区实行双向互动，进行对比互补试验；三是形成“合力”，与自贸片区共同开展改革创新实践，利用“一带一路”“长三角一体化”“长江经济带”等国家重大战略平台开展协同合作，打造各具特色的自贸区联动创新机制。

促进贸易功能和非贸易功能的深度对接。围绕自贸试验区保税研发、保税维修、现代物流等功能，放大自贸区服务贸易溢出效应，形成区内研发、区外生产，区内维修、区外服务，区内配送、区外加工，区内展示、区外销售等多形态功能联动，实现自贸试验区与联动发展创新区上下游合作，保税与非保税产业深度融合，生活与生产互动促进。

促进产业链和价值链的有效对接。良好的产业生态系统需要有高、中、低端产业和价值链条的有效分工与合作，打造现代产业示范区，与能否集聚到现代产业发展所需高端要素有关，与微笑曲线式的产业或价值链条配套也密切相关。紧紧围绕自贸区现代产业示范区的功能，从区内区外打造“全产业链”的角度主动寻求和创造联动发展的机会，通过区内区外的产业和价值链的对接和互动，实现全产业链的联动发展。

促进改革机制与监管优化的无缝对接。联动发展创新区要密切关注并积极主动对标自贸片区可能形成的高水平贸易投资规则，全面改善外资投资环境，完善对外投资事中事后监管体系建设，强化知识产权保护，做到与自贸区的制度优化和改革机制无缝对接。为扩大自贸区政策外溢，可借鉴苏州“保税检测内外联动经验”，对综保区服务贸易保税创新监管进行优化升级。推动集成电路产业税收制度优化，将集成电路产业链上的设计企业、芯片制造企业、封装测试企业等全部纳入加工贸易保税监管的范围进行全程保税监管，实质性扩大创新探索的地理区域。

促进人才等高端生产要素的合作对接。设立自贸区的最大优势在于能够吸收国内外高端人才推动自贸区产业和技术升级。积极争取在联动创新区实行一体化的人才政策，实现数字经济、人工智能、现代金融、高端服务等产业领域的人才互联互通，促进高层次人才在区内区外的合理流动和交流，采取区内区外“兼职”和“双聘”模式，有助于实现人才在区内区外“人尽其才”的有效对接。

用好自主权，探索差异化特色发展

各联动发展创新区应结合发展实际，借鉴自贸试验区最新制度创新成果，着力在“加快转变政府职能”“投资自由化便利化”“贸易转型升级”“推动创新驱动发展”“服务国家战略”等方面进行对接与自主创新，制定可梯度开展的改革试点政策清单，由同质竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。秉承“法无禁止皆可为”的自贸精神，积极探索对接自贸区的“必选动作”和“自选动作”。

根据中国（江苏）自由贸易试验区联动创新发展区工作方案，此次共有43家国家级开发区（26家国家级经开区，17家国家级高新区）入选自贸试验区联创区建设主体名单，对于加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新都是重大机遇。

一是要重点研究梳理自贸试验区成功经验，明确复制推广自贸试验区政策的主要方向和重点领域，既可以直接复制直接适用于开发区的政策，也可采取缩小范围或修改因范围过广、层次过高而难以短时间内普及的政策。

二是国家级经开区要用好国务院赋予的改革自主权，深化“放管服”改革，推进 “证照分离”改革全覆盖，推进投资贸易自由化便利化，建立健全事中事后监管体系，下硬功夫打造市场化、法治化、国际化营商环境。

三是要支持经开区生物医药和集成电路龙头企业积极参与自贸试验区全产业链联动创新，联动拓展示范应用场景。比如，以新基建、数字经济等需求为牵引，面向工业互联网、新能源汽车、智能电网、高铁、超高清视频等重点场景，以系统级芯片行业龙头企业为主体，联动省内集成电路企业，加快建立适应国内最终需求的集成电路协同应用体系。重点打造生物医药公共服务平台，推进生物医药研发及生产、医疗器械、现代中药康复护理等大健康领域的融合发展和模式创新，与自贸区共同开发健康医疗大数据采集、存储和应用的大数据平台，积极参与药品上市许可持有人制度（MAH），推进医疗器材企业承接委托生产。

四是重点推动高新区与自贸区建设“研发特区联盟”，探索共建公共研发、设计、实验、检测等科创平台，加强科创领域交流合作和科技成果的跨区域转化。

国际合作园区是推进互利共赢国际合作的重要平台，是强化双循环国际合作的支点，我省有12个重点国际合作园区和台港澳合作园区将参与自贸联动发展创新区建设。以自贸协定为框架蓝本，对标RCEP、中韩FTA、中瑞FTA、中欧CAI的标准和政策，在市场准入、标准互认、政策协调、规则对接等方面进行自贸试验区政策推广复制和先试先行，通过建立与高标准国际贸易投资规则相适应的管理方式，高质量“引进来”和“走出去”，成为我省开放和国际合作的示范窗口。积极探索“共同园区”合作模式，实现园区之间人流、物流、信息流的无缝链接，推动实现园区之间在通关、检验检疫、物流体系、标准之间的对接和互认，促进生态环境领域和可持续发展的国际合作，争取在双方园区之间率先实现贸易和投资领域的更高自由化水平。

自贸区联动创新区的重中之重，是在探索自身高质量发展的同时，要为国家重大战略进行探路。立足更大国际视野，自贸试验区和联动创新区建设要充分融入国家战略。长三角生态绿色一体化发展示范区、国家东中西区域合作示范区、淮海国际陆港、通州湾江海联动开发示范区四大重大平台要推动区域一体化合作与自贸区联动发展，强化叠加放大自贸区效应，形成一批跨区域、跨部门、跨层级的制度改革新成果，以“一带一路”交汇点建设为统揽推动东西双向开放，提升自贸区对外和对内开放的双能级。

（作者为南京大学商学院教授、博导，自贸区综合研究院常务副院长）